財政在全面深化改革中大有可為
中央財經大學中國財政發展協同創新中心
姚東旻
中國社會科學院財經戰略研究院
崔孟奇
全面深化改革是一項系統工程，財政在其中占據重要地位。財政是國家治理的基礎和重要支柱。在支持全面深化改革的過程中，財政必須著重把握稅制設計、財政收入結構平衡、財政金融協同、民生與經濟發展權衡、央地財力格局優化、改革時序把控等六個關鍵問題，以推動國家治理體系和治理能力現代化，為實現社會主義現代化強國的宏偉目標奠定堅實財政基礎。
適配新質生產力的稅制設計問題
在發展新質生產力背景下，應著力構建適應數字經濟特性的稅制體系，建立激勵性稅收分配機制，積極運用數字經濟技術賦能稅收征管。當前，以數字形式提供的服務日趨豐富，數字貿易、數字產品的興起深刻改變著企業價值的創造方式，稅收要素有待進一步厘清，稅制設計面臨新挑戰。
（一）應設計適應性稅收要素服務數字經濟和新質生產力。一是結合數字服務、數字貿易等新興交易產品特征與屬性，為數字經濟發展提供完備的稅種設計。例如，綜合研究數據產權、交易機制、價值生成鏈以及收益分配的成效，明確數據產權的多重屬性，在此基礎上征收數字資源稅。二是需要考慮將數字產品和數字服務等相關要素納入流轉稅稅基和稅目的方式，完善基于消費地原則的流轉稅征收體系。三是結合不同數字服務的業務特性和市場運作方式，差異化地制定稅率。社交媒體、搜索引擎等數字服務的盈利模式和對用戶數據的依賴性各有差異，在確定數字服務稅的計算方式時，應考慮業務類型的多樣性。
（二）形成推動新質生產力發展的激勵性稅收分配機制。一是利用多種稅收政策工具引領數字科技創新?？萍紕撔峦兄芷陂L、風險高等特點，稅務部門可以設計合理的稅收優惠政策撬動社會資本投向先進技術產業，為數字產業和其他新興產業發展注入強勁動能，帶動傳統產業的數字化轉型，提升整體經濟的數字化、智能化水平。二是堅持稅收公平與效率的辯證統一，健全區域間稅收分配機制。結合區域間數字服務和無形資產的交易模式和特點，避免稅收分配向企業所在地過度傾斜，探究增值稅收入分配問題的解決方案。
（三）以數字經濟賦能稅收征管，探索適配數字經濟發展的稅收征管模式。一是利用數據要素建立涉稅信息平臺，擴大稅收數據共享范疇，促進稅收大數據顆粒度更細化、規模更龐大、類型更豐富，實現跨部門、跨單位的涉稅大數據聯動。二是利用在線稅務平臺，實現優惠政策直達快享。改進稅費優惠政策的智能傳遞系統，強化稅費政策的宣傳教育和標簽分類系統，實現稅費優惠政策的整合、針對性分發和智能化推薦，確保企業能夠有效接受稅收優惠相關信息。三是利用數字經濟的優勢與電子稅務平臺的先進技術，對現有的留抵退稅流程進行深度優化，減少繁瑣的操作過程，實現退稅流程的自動化和智能化。通過數據共享和流程再造，縮短退稅時間，降低企業的等待成本，確保退稅資金快速、準確地返還至企業，從而激發市場活力，增強企業的現金流和市場競爭力。
財政收入結構的平衡問題
在當前的經濟與財政環境下，如何平衡財政收入結構，不僅涉及財政收入的增長，也關乎經濟發展的可持續性和社會的公平正義，因此，財政支持全面深化改革還需要解決收入結構平衡這一關鍵問題。
（一）做好財政“四本賬”的資金平衡，尤其是一般公共預算與政府性基金預算的平衡。加強財政資金的統籌性管理，加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，強化二者之間的銜接機制。政府性基金預算作為財政收入的第二大來源，其資金可以統籌用于支持國家重大領域發展和重大項目建設，同時加大對公共服務、基本民生保障的投入力度。
（二）建立穩固的稅收收入與非稅收入并重模式。非稅收入是稅收收入的重要補充，非稅收入的合理安排可以為財政可持續性提供堅實保障。與稅收收入相對統一規范的管理方式不同，地方政府在非稅收入的征管方式、項目制定上有較大的裁量權。因此，應充分創新非稅收入管理方式，推動非稅收入法治化管理，加快非稅收入立法工作。
（三）提高直接稅比例，更好地調節收入分配。一方面，健全以所得稅和財產稅為主的直接稅體系，有效發揮直接稅籌集財政收入、調節收入分配和穩定宏觀經濟的作用。另一方面，要完善個人所得稅的征收管理模式，直接稅涉及的納稅主體遠多于間接稅。因此，要充分優化稅務機關的機構設置、征管技術等，提升稅務機關獲取信息的能力，建立并完善以自行申報為主，以稅務稽查為輔的征收管理模式，提升納稅人的遵從度，提高直接稅的規模。
（四）充分利用政府債務拓展財政空間，以時間換取政策空間。地方政府再融資債券的發行有助于支持地方化解隱性債務，緩解到期債務集中償還壓力。在地方政府債務限額空間內安排一定規模的地方政府再融資債券，可以為地方政府提供更充足的時間和空間來調整債務結構，使其穩步化解債務風險。我國目前處于供給過剩而非需求過度的狀態。因此，通貨膨脹壓力較低，發行政府債券來增加財政空間不僅不會引發惡性通貨膨脹，還能有效地支持經濟的穩步復蘇，增強經濟潛在增長動力，為財政可持續性提供堅實保障。
財政金融高效協同問題
（一）加強財政政策與貨幣政策協同對我國進一步轉向高質量發展至關重要。一方面，這是復蘇經濟與重塑市場信心的必然舉措，面對需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，財政政策需要更加積極有為，通過拓展財政空間和優化支出結構穩定經濟大盤。這要求進一步加強財政與貨幣政策協同性，靈活響應市場變化以有效地實現國家宏觀調控目標。另一方面，這是國家經濟穩定和發展的客觀需求，我國財政金融制度的主要特征之一是國有金融資本在金融體系中占據主導地位，國有金融企業不僅占據行業龍頭，還是金融中介和基礎設施的主要提供者。而履行國有金融資本出資人職責的財政部門在國有金融企業資金分配與業務運作方面發揮著關鍵作用。建設現代化財政金融體系能夠提高國有金融企業的管理水平和運作效率，進而助力確保國家金融安全、服務實體經濟。
（二）中國特色的財政金融制度體現在堅持黨對金融工作的集中統一領導。在此基礎上，推進財政與貨幣政策協同，建立現代財政金融體系的具體措施包括：第一，加強財政金融法治化建設。制定和完善與國際接軌的財政、稅收和金融法規，確保政策的連續性和穩定性。第二，優化國有金融資本管理體制。強化落實財政部門作為國有金融企業出資人的決策權、人事權和監督權等，同時強調遵循市場規律和避免權力尋租行為，推動國有金融資本更加高效透明地運作，強化金融體系對于實體經濟、科技創新與共同富裕的支持力度。第三，改進財政資源配置和債務管理。政府債券是財政金融協同的關鍵紐帶，在穩健的財政政策基礎上，應合理使用政府債券支持基礎設施、科技和教育等關鍵領域的投資，并設立科學評估體系，加強對政府債券的績效管理，確保資金的有效利用，促進經濟高質量發展。
民生支出和重點領域發展的權衡問題
以財政支持全面創新體制機制改革，還需要權衡好民生支出與重點領域發展的關系。發展是我們黨執政興國的第一要務，是保障和改善民生的前提條件。在政府收支緊平衡的背景下，需進一步完善預算管理制度，合理安排民生與重點領域的資金投入。
（一）要加強財政資源統籌，合理安排財政資金，兼顧不同發展目標的要求。一是持續強化財政對民生保障的兜底作用，織牢基礎民生保障的安全網。強化財政對醫療健康、社會保障和養老服務等領域的支持作用，保障兜底性、普惠性民生項目財政資金充足，促進基本公共服務均等化，使發展成果更廣泛地惠及人民群眾。二是調整和優化支出結構，在保障民生的基礎上持續穩步推進經濟增長。在科技領域，針對高技術制造業的創新研發階段，采用政府創新補貼等多種財政補助方式，引導新質生產力向上突破，帶動經濟高質量發展。重點增加對科技創新、產業發展等領域的財政投入強度，確保國家重大戰略部署落地見效。在教育領域，確保教育經費的足額撥付，進一步改善義務教育經費保障水平，利用財政資金支持優質人才培育，為經濟發展儲備人才。
（二）要深化預算績效管理，擴大績效評價范圍，加強對公共服務支出的績效管理。一是擴大財政科技支出、研發產業補貼等重點預算支出績效評價范圍，提高績效評價質量。完整反映預算資金流向和預算項目全生命周期情況，建立完善的問責機制，公開財政支出信息，接受公眾監督，確保財政資金的使用效益最大化。同時，要建立重點領域績效管理的動態調整機制，根據經濟形勢和社會發展的變化，及時調整財政支出結構和重點支持領域，構建與科技創新項目的投資產出特性相匹配的預算績效評估機制，以應對新質生產力發展帶來的新要求、新挑戰。二是健全公共服務領域的績效評估體系。公共服務類型眾多，且各項服務具有較大差異性，應針對不同的服務類別建立個性化的績效指標體系，并在實踐過程中不斷豐富和優化。此外，還應建立健全多部門協同工作的監督機制，將公共服務績效管理工作納入審計部門的重點監督范疇。
央地財力格局的優化問題
央地財力格局的優化調整是全面深化財稅體制改革的關鍵環節，這不僅確保了各級政府擁有必要的財政資源以高效地履行職責，還能有效調動地方政府的積極性，為促進中國式現代化和推動經濟全面發展提供新的動力源泉。
（一）應全面深化中央與地方收入劃分改革。要在適當提高中央財政收入占比的同時，在保障中央宏觀調控能力的基礎上，確保地方穩定擴大財政收入規模，為地方事權履行匹配相適應的財力。因此，應構建規范、穩定、可持續的地方稅體系，著力培育地方稅源，合理設置地方稅權，同時完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，探索數字稅、碳稅及可能的財產稅，將共享稅分享比例適度向地方政府傾斜。穩步推動消費稅改革，完善稅收調節機制。強化其調節引導作用，將更多高耗能、高污染產品納入消費稅的征收范圍，增加奢侈性消費的稅目設置，穩步推進消費稅征收環節的后移與分配下放，提升地方政府財政自主性與靈活性，激發其發展經濟與促進消費的積極性，實現財政收入的穩定增長，形成中央與地方協同發展的財力格局。
（二）應深化財政轉移支付體系改革，強化激勵約束性制度的執行。推動形成權責清晰、財力協調與區域均衡的政府間財政關系，動態優化轉移支付資金結構與制度設計。一是推動轉移支付的法治化進程。全面系統地規范轉移支付，將有效的管理措施納入法律框架，制定相應的法規，確保專項轉移支付和一般性轉移支付的規范性。二是健全轉移支付分類管理機制。根據不同轉移支付的特點，分類優化管理措施，建立財政激勵機制，確保資金分配的科學性和合理性。三是確保轉移支付項目設置與事權相匹配。優化支出分配方法，實現財政事權改革，保持適當的轉移支付規模，清理冗余項目，加強對關鍵領域的資金支持。四是健全轉移支付監督評價體系。完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制，推進轉移支付信息公開，細化公開內容，完善轉移支付績效評價體系，尤其是加強關鍵領域的績效評估，推進資金監管與績效評價的緊密結合，以提高財政資金的使用效益。
改革時序與協調問題
黨的二十屆三中全會從健全預算制度、健全稅收制度、完善中央和地方財政關系等幾方面作出重要部署。財政部部長藍佛安表示，要科學制定改革任務書、時間表、優先序。因此，在統籌推進財稅體制改革過程中，除了把握上述關鍵問題，還應注重改革時序與協調問題，分階段、分步驟穩妥推進各項改革，以財稅改革為“先行軍”，支持重大領域建設與全面深化改革。
（一）財稅領域改革應有序推進。第一，健全預算制度是基礎，為財稅領域改革夯基壘臺?，F代預算制度為財稅體制建設提供堅實基礎，為國家重大戰略任務和基本民生運轉提供財力保障。因此，在收入端，要加強財政資源統籌，實現有限的財政資源在政治、經濟、社會等各領域間的合理高效配置，促進各領域協同發展，提升國家治理能力。在支出端，要深化零基預算改革，優化支出結構，提升財政資金使用效率。管理上更加注重績效導向、民生導向，堅持以人民為中心，持續增進民生福祉。第二，健全稅收制度是前提，應加快發力建立現代稅收制度，為促進高質量發展、社會公平和市場統一充當必要條件。只有稅收體系健全，稅收收入充足，央地財力格局穩定，中央和地方財政關系改革才能穩步推進。只有稅制結構完善，稅制設計與時俱進，健全以所得稅和財產稅為主的直接稅體系，完善間接稅體系，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節的支持機制，才能更好調動市場積極性，更好支持經濟高質量發展。第三，妥善處理好中央和地方財政關系是核心任務，要集中攻克。中央和地方財政關系改革措施在《決定》中占據較大篇幅，是本輪深化財稅體制改革的重點與難點。中央和地方財政關系改革的核心在于增加地方自主財力，以更好地調動兩個積極性，這一改革目標需要在預算制度、稅收制度的基礎上予以完成，因此中央和地方財政關系改革需要以健全預算制度和稅收制度作為基礎和前提，圍繞拓財源、強激勵、管好債、優事權四大著力點縱深推進，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，實現國家治理體系和治理能力現代化。
（二）財稅改革為其他領域改革協同推進提供有力支撐。第一，財稅體制改革促進金融體制改革部署，推動形成現代化財政金融體系。我國特殊的財政金融體制是財政金融協同發力推動高質量發展的制度保障。一方面，高度國有化的金融體系下財政政策空間具有延展性。另一方面，財政部門正積極推動國有金融資本監管體制向“管資本”為主轉變。通過引導國有資本布局的優化調整，以及加強國有資本監督管理和財政資金優化配置，其綜合效能日益顯現。這一制度設計與實施不僅為金融市場的穩定發展提供有力支撐，也為我國經濟的高質量發展注入了強勁動力。第二，財政推動現代化產業體系建設。通過財政手段促進實體經濟與數字經濟深度融合，完善數字經濟發展體制機制，推動數字技術賦能實體產業，加速推進數字產業化和產業數字化。同時，發展服務業體制機制，完善支持服務業發展政策體系，優化服務業核算方法，并推動服務業標準化建設，以提升服務業的整體質量和市場競爭力。第三，財稅體制改革促進全面創新體制機制建設。財稅體制改革是全面創新體制機制建設的關鍵一環，通過優化稅收政策和財政支出結構，激發市場活力和社會創造力，為經濟高質量發展提供動力。以財政為支撐，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能。
